Skutečné náklady na vzdělávání ve veřejné ZŠ

06. 12. 2019

Rozpočet městské základní školy
Rozpočet města
Nepřímo vynakládané veřejné prostředky
Srovnání financování veřejných škol s ostatními
Černé financování nákladů na vzdělávání
Souhrnný pohled
Jak to udělat lépe

Základní a střední školy jsou financovány nepříliš transparentním způsobem, který není úplně jednoduché pochopit. Často opakovanou polopravdou je, že jsou financovány ze státního rozpočtu skrze tzv. normativy MŠMT. Ano, jsou. To však není jediný zdroj financí.

Rozpočet městské základní školy

Vybrala jsem pro příklad větší městskou školu (ZŠ Kladno, Cyrila Boudy 1188). Jedná se o ZŠ s rozšířenou výukou jazyků. Její rozpočet na rok 2019 je veřejně dostupný na webu města Kladna. Pořadí položek jsem úmyslně přeházela tak, aby na začátku byly vedle sebe výnosy a náklady, které musí být stejné, neboť se jedná o formálně oddělené rozpočtové kapitoly.

Oddělené rozpočtové kapitoly znamenají, že peníze v těchto řádkách mají omezený účel a nelze je použít na nic jiného. Jedná se právě o »Finanční prostředky KÚ«, které lze použít výhradně na účely vyjmenované v § 160 odst. 1 až 4 školského zákona (například mzdy nebo bezplatně poskytované učebnice a pomůcky pro první třídu). Stejně tak »dotace EU« lze použít pouze na to, co bylo v projektu schváleno.

Škola má přibližně 500 žáků. Na každého žáka dostane škola tzv. normativ neinvestičních výdajů (především se jedná o mzdové prostředky) od MŠMT, které formálně ještě rozděluje krajský úřad podle předem stanovených pravidel. Proto jsou v tomto článku označeny jako »Finanční prostředky KÚ«. Jejich průměrná výše je 64 601 Kč na žáka a rok pro kalendářní rok 2018 a 74 069 na žáka a rok pro kalendářní rok 2019. Při rozpočtování zřejmě nebyly známy navýšené normativy na rok 2019, a rozpočet tedy počítá jen s mírně navýšenou hodnotou za rok 2018.

Výnosy celkem	42 022
finanční prostředky KÚ	32 900
dotace EU	1 000
příspěvek zřizovatele provozní	3 900
příspěvek zřizovatele účelový	65
příjmy z jiných zdrojů	207
zapojení fondů do výnosů	150
ostatní výnosy	3 800

Náklady celkem	41 960
finanční prostředky KÚ	32 900
dotace EU	1 000
ostatní osobní náklady	0
odpisy	300
energie	1 660
ostatní náklady	6 100

Čísla jsou v tisících Kč. Zdroj: Město Kladno, zveřejněný rozpočet ZŠ

Jak dále uvidíme, jedná se o provozní rozpočet školy, ve kterém část nákladů na vzdělávání chybí. Už v tomto rozpočtu ale lze rozeznat různé zdroje financování – rozpočet MŠMT, dotace EU, zřizovatel a vlastní zdroje, což je například prodej obědů ve školní jídelně cizím strávníkům.

Rozpočet města

Nahlédneme nyní do rozpočtu statutárního města Kladna na rok 2019 a uvidíme řadu výdajů na školství v různých kapitolách. Tyto výdaje jsou v tabulce sečteny za všechny kladenské základní a mateřské školy dohromady, neboť město zřizuje přes 20 škol a každý rok učiní různě vysoké výdaje ve prospěch různých škol. Předpokládám tedy, že město průměrně za několik let pošle do každé školy přibližně stejný balík peněz v závislosti na počtu žáků.

Provozní výdaje	100 397
07 – oddělení správy majetku	24 320
08 – oddělení školství	76 077

Investiční výdaje	77 400
06 – odbor životního prostředí	6 100
07 – oddělení správy majetku	3 150
08 – oddělení školství	2 750
10 – odbor investic	65 400

Čísla jsou v tisících Kč. Zdroj: Město Kladno, rozklikávací rozpočet města

Z tohoto přehledu úmyslně vynechávám položky ZŠ přeúčtování a MŠ přeúčtování v souhrnné výši 55 milionů Kč, které se dlouhodobě ve stejné výši vyskytují na straně příjmů i výdajů. Předpokládám, že se ve skutečnosti jedná jen o účetní převody prostředků mezi jednotlivými roky.

Nepřímo vynakládané veřejné prostředky

Učiňme tedy průzkum všech rozpočtů kladenských ZŠ a MŠ dohromady. Všechny kladenské školy mají přibližně vyrovnaný rozpočet a přibližně stejnou strukturu nákladů, porovnáváme tedy jen účetní výnosy (tedy příjmovou stránku rozpočtů) a dostaneme následující souhrnná data.

Výnosy celkem	749 529
finanční prostředky KÚ	588 063
dotace EU	8 170
příspěvek zřizovatele provozní	86 775
příspěvek zřizovatele účelový	976
příjmy z jiných zdrojů	12 407
zapojení fondů do výnosů	6 030
ostatní výnosy	47 108

To, co MŠMT vykazuje ve státním rozpočtu jako přímé transfery na mzdové prostředky v celkovém objemu 140 miliard Kč (ročně pro celou ČR), se zde objevuje jako finanční prostředky KÚ ve výši 588 milionů Kč (ročně pro Kladno). Jedná se zde o financování škol ze státního rozpočtu podle § 160 školského zákona.

Řada lidí žije v domnění, že školy jsou financovány právě z těchto ministerských plateb, a tvrdí, že za uvedených 140 miliard Kč se zaplatí kompletní vzdělávání českých dětí. To je však hrubý omyl. Označme tedy nyní položku finanční prostředky KÚ za 100% a podívejme se, co dostaly navíc – jsou to z veřejných rozpočtů ještě dotace EU, a příspěvek zřizovatele provozní a účelový.

Výnosy celkem	749 529	127,5%
finanční prostředky KÚ	588 063	100,0%
dotace EU	8 170	1,4%
příspěvek zřizovatele provozní	86 775	14,8%
příspěvek zřizovatele účelový	976	0,2%
příjmy z jiných zdrojů	12 407	2,1%
zapojení fondů do výnosů	6 030	1,0%
ostatní výnosy	47 108	8,0%

Celkem tedy dostaly kladenské školy do provozního rozpočtu z veřejných zdrojů dalších 16,4% prostředků navíc oproti dotaci, kterou vykazuje MŠMT. Z toho téměř 88 milionů Kč dostaly z rozpočtu statutárního města Kladna, kde je však vykázáno jen 76 milionů Kč na provozních výdajích na ZŠ. Rozdíl 12 milionů si vysvětluji jako nesoulad mezi rozpočty škol a rozpočtem města. V roce 2018 totiž prakticky všechny kladenské školy výrazně přestřelily svůj rozpočet a celkové skutečně vynaložené náklady v této rozpočtové kapitole byly cca 80 milionů Kč. Školy si tak do dalšího roku naplánovaly do rozpočtu adekvátně vysoké částky se započítáním tohoto navýšení; městský rozpočet toto navýšení nereflektoval. Kdyby byly veřejně k dispozici účetní závěrky, dalo by se získat přesnější čísla, leč pro účely tohoto článku to stačí i takto zhruba.

Kromě provozních příspěvků však statutární město Kladno ze svého rozpočtu hradí ještě investice a údržbu škol (nemovitostí) v souhrnné výši (plán na rok 2019) téměř 102 milionů Kč, což je dalších 17,5% prostředků navíc oproti dotaci MŠMT.

Náhodný výběr z jiných obcí nevykazuje žádné významné rozdíly oproti Kladnu. Výhodou velkého města, které volím pro analýzu, je průběžnost investic do budov, a tak jsou v každém roce přibližně stejné, kdežto v malých obcích se jeden rok rekonstruuje škola a druhý rok třeba silnice, takže rozpočtové investiční náklady jsou těžko průměrovatelné.

Srovnání financování veřejných škol s ostatními

V celkovém srovnání vychází veřejné školy jako výrazně finančně preferované. Ačkoliv příspěvek zřizovatele je účetně z jiné kategorie, zřizovatel na něj musí někde získat prostředky – typicky buďto z rozpočtového určení daní, nebo z přímo vybraných daní a poplatků. V obou případech se jedná o veřejné prostředky.

	Veřejná škola	Soukromá / církevní škola
finanční prostředky KÚ	100%	60 nebo 100%
provozní příspěvek města	15%	není nárok
investiční náklady města	17%	není nárok

Letmým pohledem do tabulky normativů na žáka na rok 2019 tedy veřejná ZŠ dostane na žáka cca 74 tisíc Kč ročně od MŠMT a k tomu dostane přibližně dalších 25 tisíc Kč od zřizovatele, celkem téměř 100 tisíc Kč z veřejných prostředků.

Začínající soukromá/církevní škola dostane na téhož žáka cca 44 tisíc Kč z veřejných prostředků a zbytek nákladů musí doplatit rodiče nebo sponzoři.

Pokud soukromá/církevní škola podepíše smlouvu s krajským úřadem podle zákona 306/1999 Sb., § 5, pak se normativ zvýší na 100% a v takovém případě tedy dostane cca 74 tisíc Kč z veřejných prostředků.

Dotace se zvýší podle odstavce 2, pokud právnická osoba

dostává dotace podle § 4,

má pro příslušnou školu nebo školské zařízení poslední výsledky hodnocení České školní inspekce alespoň průměrné a v posledním protokolu o kontrole Českou školní inspekcí nebylo zjištěno závažné porušení platných právních předpisů,

je obecně prospěšnou společností nebo školskou právnickou osobou nebo, má-li jinou právní formu, se zaváže ve smlouvě o poskytnutí zvýšení dotace k vynaložení celého svého zisku za příslušný kalendářní rok na vzdělávání a školské služby, popřípadě u škol nebo školských zařízení uskutečňujících vzdělávací programy pro žáky uvedené v § 1 odst. 2 i na rehabilitaci.

Smlouvu o zvýšení dotace lze uzavřít s právnickou osobou na 1 školní rok, pokud před uzavřením smlouvy alespoň po dobu 1 školního roku byla zařazena do sítě předškolních zařízení, škol a školských zařízení podle dosavadních právních předpisů nebo zapsána ve školském rejstříku a poskytovala vzdělávání a školské služby v souladu se svým zařazením do sítě předškolních zařízení, škol a školských zařízení nebo zápisem do školského rejstříku. Splnění těchto podmínek se posuzuje u každé školy, oboru vzdělání a školského zařízení samostatně.

Pokud tedy máte dítě v soukromé ZŠ a platíte za něj školné 25 tisíc ročně, pak pouze dorovnáváte rozdíl příjmů z veřejných rozpočtů na úroveň veřejné ZŠ.

Černé financování nákladů na vzdělávání

Formálními náklady to samozřejmě nekončí. Těžko dohledatelnou kapitolou nákladů na vzdělávání jsou různé neevidované výdaje, které veřejné školy zhusta odmítají hradit, ačkoliv se jedná o přímé náklady na vzdělávání. Jedná se především o nákup pomůcek, pracovních sešitů a úhrady vstupného a jízdného na akcích mimo budovu školy; ačkoliv se jedná o relativně malé částky, kumulovaně dosahují spolu s finančním příspěvkem do SRPŠ řádu vyšších jednotek tisíc Kč ročně. Přitom i samotná činnost SRPŠ často spočívá veskrze v doplňování rozpočtu školy o finance, které neposkytnul zřizovatel.

Žáci, za které takové úhrady rodiče neučiní, jsou pak zkráceni na svém právu se plnohodnotně vzdělávat. Přitom pokud započítáme i náklady na školy v přírodě nebo lyžařské výcviky, které jsou často přímo uvedeny v ŠVP, dostáváme se hrubým odhadem (průměrně za rok) klidně přes 10 tisíc Kč ročně na každého žáka.

Částka je však značně variabilní nejen v závislosti na škole, ale často i podle různých vyučujících. Co hůř, je naprosto nepředvídatelná. Ve srovnání s transfery z veřejných prostředků, které dosahují kolem 100 tisíc Kč (pokud nepočítáme různá podpůrná opatření pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami), se tak může jednat o dalších (velmi zhruba) 10% skrytých nákladů na vzdělávání v základních školách.

Vzdělávání ani ve veřejných školách tedy není fakticky bezplatné, což je v rozporu se školským zákonem i s LZPS, čl. 33 odst. 2. Žáci sice formálně můžou za některé služby nezaplatit a pomůcky si nepořídit, jsou tím však zkráceni na svém právu se vzdělávat. Navíc některé školy dokonce neváhají žákům za toto odmítnutí udělovat kázeňské postihy, což sice nemá oporu v platné legislativě (naopak platí zákaz diskriminace v přístupu ke vzdělání na základě majetkových poměrů žáka), ale kde není žalobce, není ani soudce.

Tyto prostředky by měl škole dle současné legislativy zajistit zřizovatel; škola na to však nemá žádné páky a stát ostatně také ne. Proto je pochopitelné, že se školy hojí na rodičích (a například výše zmíněná 10. ZŠ na Kladně, to i nepřímo přiznává na svých webových stránkách, kde je uveden účet pro platbu výletů a dalších akcí).

(Doplnění: K černému financování školství ze strany rodičů nakonec vzniknul samostatný článek: Naoko bezplatné školství)

Souhrnný pohled

Celý stav lze znázornit následujícím schématem. Zelené toky jsou veřejně přiznané toky financí do školství, oranžový tok je skryté dofinancovávání školství skrze rozpočty měst a obcí prostřednictvím rozpočtového určení daní.

Červeně jsou pak znázorněny příspěvky rodičů, které u veřejných škol nemají být vůbec, přesto je ale školy prakticky plošně vyžadují.

Jak to udělat lépe

Především je třeba ve financování škol udělat pořádek. Vícesměrným financováním škol pouze zakrýváme skutečné náklady na vzdělávání. Ředitelé pak ani nemají možnost si vybrat, jestli například více investují do budov, nebo spíš najmou o učitele víc a zavedou více dělených hodin, natož aby mohli například finančně podpořit nadané žáky.

Jako opatření, která povedou k průhlednosti, navrhuji následující:

Je třeba navýšit normativ MŠMT o přinejmenším 30%, aby pokryl i provozní náklady a investice. Přesnou částku musí určit podrobná rešerše rozpočtů škol a obcí, neboť řada škol s sebou z minulosti táhne investiční deficit, který je třeba pokrýt. Naopak příspěvek městům a obcím z rozpočtového určení daní se adekvátně sníží, neboť zřizovatel již nebude povinen žádným způsobem financovat lokální školství. Taktéž doporučuji uzákonit automatickou valorizaci tohoto příspěvku.
Je třeba formálně převést budovy škol a další hmotný majetek ze zřizovatelů na školy, nebo alespoň uzavřít řádné nájemní smlouvy, kde výše nájmu zohlední skutečné náklady na údržbu a průběžné investice do budov.
Soukromé a církevní školy nyní dostávají z celkového rozpočtu MŠMT cca 5 miliard Kč (v porovnání s celým balíkem 140 miliard Kč se jedná o nevýznamnou částku); v zájmu zvýšení efektivity škol dále navrhuji zrušit zákon o financování soukromých a církevních škol a nadále finančně nerozlišovat školy podle zřizovatele. Cílem je především zvýšit dostupnost vzdělávání i pro žáky méně majetných rodičů.

V ideálním případě by mělo dojít k navýšení normativů tak, aby pokryly i další nutné výdaje, které dnes hradí rodiče přímo dle požadavků školy. Tím zmizí i potřeba škol vytvářet šedé a černé fondy ve formě neevidovaných ad-hoc příspěvků rodičů nebo přidružených spolků a veřejné školství bude zase bezplatné, jak zákon káže.

Vyčištění a zprůhlednění stavu školství je nutnou podmínkou k případným dalším reformám.